“放管服”背景下规划环评与项目环评联动机制的构建

张晏

doi:10.12153/j.issn.1674-991X.20220640

“放管服”背景下规划环评与项目环评联动机制的构建

doi: 10.12153/j.issn.1674-991X.20220640

张晏

北京理工大学法学院

基金项目: 北京市社会科学基金青年项目（18FXC026）

详细信息

作者简介:
张晏（1983—），女，副教授，主要从事环境法学研究，zhangyan_bit@163.com

中图分类号: D912.6
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出版历程
- 收稿日期: 2022-06-22
- 网络出版日期: 2022-09-22

Construction of linkage mechanism between planning and project EIAs under the background of reform of "Decentralization, Regulation and Service"

ZHANG Yan

School of Law, Beijing Institute of Technology

摘要

摘要:
在“放管服”改革背景下，规划环评与项目环评的联动实践，重在简化规划所包含项目的环评内容和程序，但过于重视效率，不利于环评制度风险预防功能的实现。现行法律法规和国家层面政策文件中相关规定较为原则，各地在实践探索中联动条件、联动范围、简化内容、审批方式等均存在较大差异，规范统一的联动机制尚未形成。对此，基于规划环评与项目环评联动机制的构建机理，针对现有实践存在的问题，以《中华人民共和国环境影响评价法》修改为契机，回归环评制度预防性规制的本质，明确联动机制的适用条件和范围，确定项目环评简化或强化的内容，回应环评审批改革实践可能存在的合法性质疑，建立自下而上的反馈和监督机制，从而为规划环评与项目环评联动机制提供法治化构建方案。
- “放管服”改革 /
- 规划环评 /
- 项目环评 /
- 联动机制 /
- 环评法修改
Abstract:
Under the background of the reform of "Decentralization, Regulation and Service", the practice of linking planning EIA and project EIA focuses on simplifying the contents and procedures of the EIA of projects which are included in the planning, but too much attention on efficiency is not conducive to the realization of the risk precaution function of the EIA system. The relevant provisions in current laws, regulations and policies at the national level are relatively principled. In the local practice and exploration, there are major differences in the conditions and ranges of linkage, simplification of content and ways of approval, and the standardized and unified linkage mechanism has not yet been formed. Therefore, based on the construction mechanism of linkage between planning EIA and project EIA, aiming at the problems existing in the present practice, it was suggested that the opportunity should be taken to revise the EIA Law to make EIA return to the original precautionary essence, clarify the applicable conditions and scope of the linkage mechanism, determine the simplified or strengthened contents of the project EIA, respond to the legitimacy doubt about the reform practice of EIA, and establish a bottom-up feedback and supervision mechanism, which could provide a legal construction scheme for the linkage mechanism between planning EIA and project EIA.
- reform of "Decentralization, Regulation and Service" /
- planning EIA /
- project EIA /
- linkage mechanism /
- revision of EIA Law

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图 1 战略环评和项目环评的层级关系

Figure 1. Hierarchical relationship between strategic EIA and project EIA

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表 1 战略（规划）环评和项目环评的比较^[10]

Table 1. Comparison of strategic (planning) EIA and project EIA

战略（规划）环评	项目环评
是主动（pro-active）的而且影响发展建议	对发展建议的被动（reactive）反应
评估环境对发展需求和机会的影响	评估拟议发展项目对环境的影响
针对发展的领域、地区和部门	针对特定的项目
是一个旨在适当的时间提供信息的持续的过程	有明确的开端和结束
评估累积性的影响并且确定对可持续发展的影响和问题	评估直接的影响和收益
侧重于保持选定的环境质量水平	侧重于减轻影响
宽广的视角和低度的细节以提供远景和整体框架	狭窄的视角和高度的细节
创建一个可以衡量影响和效益的框架	关注项目的特定影响

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表 2 规划环评和项目环评技术导则中主要重叠之处

Table 2. Main overlaps between the technical guidelines for planning EIA and project EIA

重叠内容	规划环评技术导则条款	项目环评技术导则条款
项目选址和规模分析	5.2	3.3
协调性和符合性分析	5.3.2	3.3
现状调查	6.2.1	5.1.2
环境质量现状调查与评价	6.3.2	5.3.3
环境影响识别	7.2	3.5.1
环境目标和评价指标	7.3	3.8/3.9
环境影响预测与评价	8.2	6.1
论证重点	9.2.4	7.2
环境监测	12	9.4
公众参与	14.2	10

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表 3 国家层面相关政策文件

Table 3. Relevant policy documents at the national level

发布日期	发布部门	文件名称	相关内容
2009年9月2日	原环境保护部	《环境保护部关于学习贯彻〈规划环境影响评价条例〉加强规划环境影响评价工作的通知》（环发〔2009〕96号）	强调规划环评结论的指导作用，重申《规划环境影响评价条例》第23条的规定
2011年8月11日	原环境保护部、国家发展和改革委员会	《关于进一步加强规划环境影响评价工作的通知》（环发〔2011〕99 号）	提出应在审查意见中明确项目环评简化内容
2011年10月17日	国务院	《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国发〔2011〕35号）	要求建立健全规划环评与项目环评的联动机制
2013年11月15日	原环境保护部	《环境保护部办公厅关于切实加强环境影响评价监督管理工作的通知》（环办〔2013〕104号）	要求做好规划环评与项目环评的衔接，强调规划环评及其审查结论的基础性地位
2015年12月30日	原环境保护部	《关于加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动工作的意见》（环发〔2015〕178号）	进一步强调规划环评的指导和约束作用，明确联动范围，加强项目环评对规划环评落实情况的联动反馈，并对联动的保障体系进行了规定
2016年7月15日	原环境保护部	《关于印发〈“十三五”环境影响评价改革实施方案〉》的通知（环环评〔2016〕95号）	提出对符合条件的产业园区，试点降低部分行业项目环评文件类别。项目环评中发现问题应及时反馈规划编制机关
2018年8月30日	生态环境部	《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》（环规财〔2018〕86号）	要求进一步细化规划环评与项目环评联动的管理要求，避免重复评价
2019年1月11日	生态环境部、中华全国工业商业联合会	《关于支持服务民营企业绿色发展的意见》（环综合〔2019〕6号）	要求适当简化符合规划环评结论和审查意见的项目环评内容，落实并联审批要求，不得违规设置环评审批前置条件，优化审批流程，减少审批报件，进一步压缩审批时间，将审批法定时限压缩一半
2019年9月8日	生态环境部	《关于进一步深化生态环境监管服务推动经济高质量发展的意见》（环综合〔2019〕74号）	加强规划环评与项目环评的联动，对符合规划环评结论和审查意见的项目，依法简化环评内容
2020年9月22日	生态环境部	《关于优化小微企业项目环评工作的意见》（环环评〔2020〕49号）	提出对符合要求的小微企业，项目环评可直接引用规划环评结论，简化环评内容；探索园区内同一类型小微企业项目打捆审批
2020年11月12日	生态环境部	《关于进一步加强产业园区规划环境影响评价工作的意见》（环环评〔2020〕65号）	明确入园项目环评应当简化的内容，提出开展入园项目环评改革试点的前提条件
2021年10月31日	国务院	《关于开展营商环境创新试点工作的意见》（国发〔2021〕24号）	提出对符合条件的项目环评探索改革，推进规划环评与项目环评联动，避免重复评价
2022年4月1日	生态环境部	《关于印发〈“十四五”环境影响评价与排污许可工作实施方案〉的通知》（环环评〔2022〕26号）	深化产业园区、自由贸易试验区规划环评与项目环评联动改革试点，探索简化相关项目环评管理
2022年5月31日	生态环境部	《关于做好重大投资项目环评工作的通知》（环环评〔2022〕39号）	指导符合产业园区规划环评要求的项目，明确简化内容，共享共用环境监测数据，便利环评文件编制；指导建设单位简化优化编制内容和技术要求

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表 4 地方关于联动机制的代表性实践

Table 4. Representative local practices on linkage mechanism

发布时间	文件名称	创新之处
2017年6月23日	《浙江省人民政府办公厅关于全面推行“区域环评+环境标准”改革的指导意见》（浙政办发〔2017〕57号）	根据区域规划环评结论清单，制定改革区域统一的环境标准，对符合标准的项目采取承诺备案制或精简环评内容，减少公众参与
2019年4月11日	《河南省生态环境厅关于加强产业园区规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动工作的通知》（豫环文〔2019〕90号）	产业园区环境现状评价结果共享，项目可实行打捆审批，明确可以简化的项目环评内容
2020年3月25日	《广东省人民政府办公厅印发关于深化我省环境影响评价制度改革指导意见的通知》（粤办函〔2020〕44号）	对位于已开展区域规划环评的专业园区内的项目试行环评审批告知承诺制，明确符合区域规划环评要求及生态环境准入条件的项目可以简化环评内容
2021年7月 30日	《上海市生态环境局关于印发〈加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动的实施意见〉的通知》（沪环规〔2021〕6号）	提出实施联动的区域应当符合的基本要求，区分不同项目分别免于办理环评手续、由编制环境影响报告书简化为报告表、实行告知承诺管理，共享环境数据，优化公众参与
2022年5月31日	《北京市生态环境局关于发布〈北京市产业园区规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动试点实施办法〉的通告》（北京市生态环境局通告〔2022〕12号）	明确适用范围和条件，下放审批权限，对项目免于环评手续或实行告知承诺审批管理，同一类型的小微企业项目可以打捆审批，对应编制环境影响报告书（表）的项目规定可以简化的评价内容

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